องค์ประกอบพื้นฐานของการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

องค์ประกอบพื้นฐานของการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

ในการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในพื้นที่หนึ่งๆ นั้นต้องเริ่มต้นจากความจำเป็นที่เกิดจาก “ความจำเพาะของพื้นที่”  กล่าวคือ ในแต่ละท้องถิ่นจะมีลักษณะเชิงพื้นที่ที่แตกต่างกัน รวมถึงอัตลักษณ์ของท้องถิ่น เช่น การท่องเที่ยว พื้นที่อุตสาหกรรม พื้นที่ประวัติศาสตร์และวัฒนธรรม พื้นที่ที่เป็นเมืองขนาดใหญ่ เป็นต้น โดยพื้นที่เหล่านี้มีลักษณะเฉพาะที่สามารถส่งเสริม ผลักดันให้เกิดการพัฒนากลไกพิเศษในการบริหารจัดการพื้นที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยองค์ประกอบพื้นฐานของการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ มีดังนี้ '[5]'

1. ความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการ การสร้างความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการให้เกิดขึ้นในพื้นที่ ทุกระดับ ทุกฝ่าย เนื่องจากการจะจัดการกับพื้นที่ที่มีลักษณะจำเพาะจะต้องมีความเป็นเอกภาพและชัดเจนตั้งแต่การกำหนดจุดยืนที่จะสอดคล้องกับพื้นที่ และสะท้อนออกมาในรูปของนโยบายและการบริการสาธารณะต่างๆ  
2. อำนาจหน้าที่พิเศษเพิ่มเติมอื่นๆ หัวใจสำคัญของการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษคือ “อำนาจหน้าที่” ที่มีความพิเศษแตกต่างจากรูปแบบทั่วไป เพื่อให้สามารถบริหารจัดการพื้นที่ที่มีลักษณะเฉพาะของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ครอบคลุม และสอดคล้องกับสภาพปัญหาและความต้องการของภาคส่วนต่างๆ ในพื้นที่
3. เครื่องมือและทรัพยากรทางการบริหารจัดการ ต้องมีการจัดสรรภารกิจหน้าที่ให้สอดรับกับความจำเพาะของพื้นที่ ซึ่งภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ แบ่งออกเป็น 3 กลุ่ม คือ กลุ่มแรก ภารกิจที่มีการถ่ายโอนให้สามารถดำเนินการเพิ่มเติมได้มากกว่ารูปแบบทั่วไป กลุ่มที่สอง ภารกิจหน้าที่ที่มอบหมายหรือมอบอำนาจ และกลุ่มที่สามคือภารกิจหน้าที่ที่ส่งต่อความรับผิดชอบ นอกจากนี้ยังต้องให้ความสำคัญเรื่องการคลังและงบประมาณ ที่จะต้องสอดคล้องกับภารกิจหน้าที่ที่เพิ่มเติมเข้ามา อีกทั้งการบริหารงานบุคคลที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรจะมีความยืดหยุ่น เพื่อให้สอดรับกับภารกิจหน้าที่  
4. โครงสร้างการบริหารงาน จะต้องมีการกำหนดรูปแบบโครงสร้างองค์กรที่มีความเหมาะสม สอดรับกับภารกิจหน้าที่ที่มีลักษณะเฉพาะ เพื่อทำหน้าที่ในการกำหนดยุทธศาสตร์ นโยบาย และภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

ลักษณะการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

ลักษณะการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่พบโดยทั่วไปมีลักษณะดังต่อไปนี้[6]

1. เขตนครหลวงหรือเขตพื้นที่ที่เป็นเมืองหลวง โดยทั่วไปการปกครองในเขตนครหลวงของประเทศต่างๆ ทั่วโลก ต่างก็มีลักษณะที่พิเศษแตกต่างจากการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบปกติทั่วไป เนื่องด้วยสภาพการณ์ทางเศรษฐกิจ โครงสร้างสังคม  จำนวนประชากร ภารกิจหน้าที่ที่ต้องดำเนินการ ทำให้เขตการปกครองในนครหลวงมักจะแตกต่างจากเขตการปกครองในรูปแบบอื่นๆ   
2. เขตพื้นที่ชายแดน เป็นพื้นที่ที่มักจะเสี่ยงต่อการประสบกับปัญหาความไม่สงบเรียบร้อย โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาด้านความมั่นคง ดังนั้น หน่วยงานที่เข้าไปดูแลในพื้นที่ควรจะมีอำนาจบางประการที่จะสามารถตัดสินใจในการดำเนินการที่ทันท่วงทีเมื่อเกิดวิกฤติการณ์บางอย่างขึ้น เพื่อให้สามารถรับกับปัญหาที่อาจเกิดขึ้นได้ในกรณีการบริหารจัดการเขตพื้นที่ในลักษณะดังกล่าวนี้ มีตัวอย่างที่เห็นได้ชัดและอาจสามารถนำมาปรับใช้ในเขตบริเวณพื้นที่ชายแดนของประเทศไทยได้ก็คือ การปกครองแบบ “เขตแขวง” หรือ“ภาค” (Regions) ในประเทศอิตาลี ซึ่งมีตัวอย่างเช่น เขตเกาะซิชีเลีย ซึ่งมีปัญหาในด้านของการก่อความไม่สงบเกี่ยวกับการแยกตัวเป็นเอกราช  
3. แหล่งท่องเที่ยว มักจะมีการกระจุกตัวของประชากรอยู่ในบริเวณที่เป็นศูนย์รวมการบริการการท่องเที่ยว ซึ่งจะมีความเจริญทางด้านเศรษฐกิจมากกว่าส่วนอื่นของพื้นที่ ลักษณะของการดำเนินชีวิตของประชาชนก็จะมีความแตกต่างจากในพื้นที่ส่วนอื่น ทำให้ความต้องการในการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานต่างกันไปด้วย ด้วยเหตุนี้ เมืองท่องเที่ยวหลายแห่งจึงมักมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
4. พื้นที่เกาะและชนบท มีลักษณะเป็นพื้นที่ห่างไกลความเจริญ มักจะเป็นพื้นที่ที่อยู่ห่างไกลจากราชการส่วนกลางหรือราชการส่วนภูมิภาค ทำให้เกิดปัญหาความล่าช้าในเรื่องการให้บริการกับประชาชน นอกจากนั้น ความต้องการในเรื่องของการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานยังมีอยู่มาก การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นให้มีหน้าที่รับผิดชอบจัดทำบริการสาธารณะจึงเป็นเรื่องที่สมควร   

ความสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นมานั้น ทำให้เกิดผลดีต่อการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ดังต่อไปนี้ [7]

1) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษจะมีเอกภาพและศักยภาพในการบริหารจัดการกับปัญหาที่เกิดขึ้นในพื้นที่ และสามารถวางแผนการพัฒนาเมืองให้สอดคล้องกับความต้องการของท้องถิ่นได้รวดเร็วมากขึ้น ทั้งด้านการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน  ด้านงานส่งเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชน ด้านการจัดระเบียบชุมชน/สังคม/และการรักษาความสงบเรียบร้อย ด้านการวางแผน การส่งเสริมการลงทุน พาณิชยกรรม และการท่องเที่ยว  ด้านการบริหารจัดการและการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และด้านการส่งเสริมและอนุรักษ์ศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณี และภูมิปัญญาท้องถิ่น  

2) ด้านเศรษฐกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีแหล่งรายได้สำหรับการพัฒนาท้องถิ่นมากขึ้น เศรษฐกิจในภาพรวมของประเทศมีการเจริญเติบโตมากขึ้น

3) ด้านสังคม ประชาชน ชุมชน ได้รับบริการสาธารณะที่มีคุณภาพมากขึ้น มีรายได้จากการประกอบอาชีพเพิ่มมากขึ้น มีสภาพแวดล้อมในการอยู่อาศัยที่ดีขึ้นมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น

4) ประเทศชาติมีขีดความสามารถในการแข่งขันด้านเศรษฐกิจ ด้านอุตสาหกรรม ด้านการท่องเที่ยวสู่มาตรฐานสากล สามารถแก้ไขปัญหาการค้าชายแดน การท่องเที่ยว ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

ประชากรแฝง การหลบหนีเข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย และสินค้าหนีภาษี และสนองตอบการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย

กฎหมายที่เกี่ยวข้อง

การดำเนินการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้เปิดโอกาสให้มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ อันจะทำให้การบริหารงานมีประสิทธิภาพมากขึ้น และจะมีส่วนสนับสนุนการพัฒนาพื้นที่พิเศษที่มีโอกาสพัฒนาทางเศรษฐกิจที่สำคัญของประเทศ โดย มาตรา 78 กำหนดให้รัฐต้องพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขนาดใหญ่โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น และมาตรา 284 กำหนดว่า การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีโครงสร้างการบริหารที่แตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นสามารถกระทำได้ แต่คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง นอกจากนี้ พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้ให้ความเป็นอิสระในการปกครองตนเองของท้องถิ่น สามารถจัดบริการสาธารณะที่ตรงกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น รวมทั้งให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมกำหนดทิศทาง ตรวจสอบ และกำกับดูแลการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

 

2. พัฒนาการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

การเปลี่ยนแปลงทางกฎหมายข้างต้นจะนำไปสู่การปรับเปลี่ยนรูปแบบการบริหารจัดการและการจัดบริการสาธารณะของท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับการพัฒนาประเทศมากขึ้น นอกจากนี้ยังมีเหตุผลและความจำเป็นบางประการที่มีความพยายามในการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ[8] คือ 

1. ประเทศไทยมีแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงสภาพความเป็นเมือง (Urbanization) รวดเร็วขึ้นโดยสัดส่วนประชากรเมืองได้เพิ่มขึ้นและกระจุกตัวในพื้นที่เศรษฐกิจและแหล่งอุตสาหกรรมสำคัญของประเทศ ได้แก่ กทม. และปริมณฑล พื้นที่บริเวณชายฝั่งตะวันออก และเมืองศูนย์กลางความเจริญในภูมิภาค ส่งผลให้ต้องพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและจัดบริการในมาตรฐานระดับเมืองไว้รองรับทั้งด้านระบบคมนาคมและการขนส่ง ที่อยู่อาศัย และระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ การเปลี่ยนแปลงสภาพความเป็นเมืองดังกล่าว จำเป็นต้องกระจายการพัฒนาไปสู่กลุ่มเมืองขนาดกลางในภูมิภาคเพื่อรองรับการขยายตัวของประชากรเมืองที่เพิ่มขึ้น จึงเป็นข้อจำกัดในการสร้างความเชื่อมโยงการพัฒนาเมืองและชนบท โดยเฉพาะการทำให้เมืองเป็นแหล่งบ่มเพาะนวัตกรรมและส่งทอดความเจริญสู่ชมชนชนบทอย่างเกื้อกูล
2. การจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ยังตามไม่ทันการเติบโตของชุมชนเมือง โดยเฉพาะในพื้นที่เศรษฐกิจที่มีการเติบโตเร็ว และในพื้นที่ชุมชนเมืองนอกเขตเทศบาล เนื่องจากโครงสร้างและระบบการบริหารจัดการในระดับท้องถิ่นมีข้อจำกัด ทั้งความล่าช้าในการถ่ายโอนภารกิจระหว่างส่วนราชการและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง รวมทั้งปัญหาเชิงโครงสร้างด้านการบริหารจัดการ และระเบียบวิธีบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่ยังถูกควบคุมจากราชการส่วนกลาง จึงจำเป็นต้องมีการศึกษาและกำหนดรูปแบบการให้บริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีความเหมาะสมในพื้นที่ดังกล่าว เพื่อให้สามารถทำหน้าที่การให้บริการสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ ควบคู่ไปกับการวางรูปแบบการจัดตั้งองค์กรบริหารจัดการพื้นที่บางแห่งเป็นกรณีพิเศษให้สอดคล้องกับทิศทางการพัฒนาประเทศ

ด้วยทิศทางและบริบทความเปลี่ยนแปลงดังกล่าว  คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงแต่งตั้งคณะอนุกรรมการพัฒนารูปแบบการให้บริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อทำการศึกษาและเสนอแนวทางการขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในพื้นที่ต่างๆ ซึ่งมีพื้นที่นำร่องทั้งหมด 5 กลุ่มที่มีศักยภาพและความพร้อมสำหรับการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ซึ่งประกอบด้วย กลุ่มเมืองศูนย์กลางการบินสุวรรณภูมิ กลุ่มเมืองท่องเที่ยว (เกาะสมุย) กลุ่มเมืองประวัติศาสตร์และวัฒนธรรม (พระนครศรีอยุธยา-สุโขทัย) กลุ่มเมืองอุตสาหกรรมและโลจิสติกส์ (แหลมฉบัง-มาบตาพุด) และกลุ่มเมืองการค้าชายแดน (แม่สอด)